中发11号文件在第三部分单独设置“加强对基层社发展的扶持”一节，明确支持基层社发展的相关政策。又在第五部分明确“加大对供销合作社综合改革的支持力度”，充分体现了在供销社改革发展上对基层社的重视。

第一，国家政策扶持和各级联合社资源更多投向基层社。基层社是供销合作社的基础，是直接体现合作经济组织性质和实现为农服务宗旨的基本环节，有很强的互助性和公益性，需要国家的扶持。同时，联合社建立在基层社基础之上，夯实组织体系要求“各级联合社资源要更多投向基层社”。这里的“资源”既包括联合社争取到的各级财政资金，也包括联合社自身的社有资本收益、经营服务资源、市场资源。中发11号文件第四部分要求各级联合社“做实供销合作社合作发展基金”“统筹用于支持基层社建设和为农服务”就是“加强对基层社发展的扶持”的具体体现之一。

第二，支持基层社作为相关涉农政策和项目的实施主体，承担公益性服务。各级联合社加快推进基层社改造，确保农民主体地位，才能够进一步落实“扶持供销合作社就是扶持农民”的要求，争取获得更多涉农政策和项目资源。从实践来看，各地基层社参与承担的公益性服务主要包括统防统治、农药包装废弃物回收处理等。第三，支持符合条件的基层社享受农民专业合作社相应的政策支持。中发11号文件提出“两个允许”，即“允许财政项目资金直接投向注册后的基层社，允许财政补助形成的资产转交注册后的基层社持有和管护”。这项政策出自于2014年中央1号文件关于“扶持发展新型农业经营主体”的支持政策，即“允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护”，考虑到这项政策主要针对农民专业合作社，中发11号文件在明确“两个允许”时，又进一步明确“支持符合条件的基层社作为农民专业合作社进行工商登记注册”。

实践中，准确理解扶持基层社发展的相关要求，还应注意以下2点:

一是中发11号文件明确符合条件的基层社可以作为农民专业合作社进行工商登记注册，是在基层社无法按供销合作社登记注册的情况下，帮助基层社获得财政项目资金、财政补助的过渡性安排，并非表明基层社的发展方向是农民专业合作社。

二是扶持基层社发展不违背公平竞争，支持合作社发展是国内外的普遍做法，中发11号文件明确要求树立“扶持供销合作社就是扶持农民”的理念，扶持基层社最终受益的是农民。